2017中国PPP市场透明度报告

（内容提要）

上海财经大学PPP研究中心课题组

（方芳、宗庆庆、郭峰、王瑶佩）

PPP是Public-Private Partnerships的英文首字母缩写，译为政府和社会资本合作。当前，中国的PPP模式已经不仅仅是政府的一种市场化投融资手段，更是一次全面的、系统的公共服务供给市场化、社会化改革举措。因此各界对PPP的发展都寄予厚望，希望PPP能起到引领财政体制机制改革、助力公共事业全面深化改革的作用。在这一背景下，PPP项目的规范化管理就显得尤为重要，这也是2017年以来各责任部门PPP相关工作的重心之一，其中，PPP项目及时、完善的信息公开又是PPP项目规范化管理的基础。2017年以来，财政部连续发布的多份文件，都涉及到了PPP项目的信息公开工作，特别是2017年初发布的《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金〔2017〕1号，以下简称“1号文”），详细规定了PPP项目信息公开的各方面要求。

在此背景下，受亚洲开发银行委托，上海财经大学PPP研究中心成立课题组，历时近一年，对中国PPP项目的信息公开状况进行了详细的评估，并正式出版了《2017中国PPP市场透明度报告》一书。

在相关部门和机构的大力支持下，课题组对截至2017年12月31日进入管理库的6962个PPP项目的信息公开工作进行了详细评估，并编制了一套“2017中国PPP市场透明度指数”，该指数囊括了69个指标字段，并分为即时公开透明度指数、适时公开透明度指数，以及识别阶段、准备阶段、采购阶段和执行阶段等各阶段的透明度分指数。在指数合成的过程中，课题组采用了层次分析法和专家打分法相结合的方法，对不同的具体指标，按照专家对其重要程度的判定，设置了不同的分值；而在分指数合成为总指数过程当中，课题组则采用了同类指数编制过程中常用的层次分析法，保证了指数编制方法的可靠性。通过对指数具体结果的统计分析，课题组得到以下几个主要结论：

第一，全国PPP市场透明度总指数为63.71。截至2017年12月31日，全国PPP市场透明度总指数为63.71（满分100，下同），其中即时公开透明度指数为57.44，适时公开透明度指数为73.52，适时公开得分高于即时公开。

图1 全国PPP市场透明度总指数及各阶段指数

第二，PPP示范项目透明度指数明显高于非示范项目的透明度指数。就全国总指数而言，示范项目的透明度总指数为72.27，比非示范项目的透明度总指数62.04高出了10分。而且，无论是总指数，还是即时公开指数、适时公开指数，以及各阶段透明度分指数，全都是示范项目明显高出非示范项目，分解到省和城市层面之后，大多数地区也是示范项目透明度指数高于非示范项目。这一结论充分体现了示范项目管理上的规范性和引领性。

图2 示范项目与非示范项目透明度指数

第三，新建项目透明度指数高于存量项目。图3显示，“存量+新建”项目透明度指数最高，新建项目透明度指数次之，存量项目的透明度指数最低。具体而言，“存量+新建”项目透明度总指数为69.84，新建项目透明度总指数为64.16，而存量项目透明度指数仅为54.04。所谓新建项目，是指项目过去并不存在，需要经过完整的立项、设计、建设、试运营等流程PPP项目。而存量PPP项目是指已经完成了项目立项、设计、建设、试运营当中的某些环节，但是还停留在运营期，还未到期结束的项目。这些项目有的已运营多年，有的即将进入正式运营期。在投融资体制改革和严控地方债的大背景下，引入社会资本，采用PPP模式继续这些项目的建设和运营。因此，相对而言，新建项目更加遵守PPP的各项管理规范，从而透明度指数也更高；而存量项目由于在此之前就存在，很难溯及既往地要求项目严格按照PPP管理规范整理和保留相关文件资料，因此透明度指数就相对更低。不过，有趣的是“存量+新建”项目比完全的新建项目，在信息透明度上还要高，这可能因为这些项目为了能够纳入PPP范畴，比那些完全新建的项目，还要付出更多的努力，特别是在规范管理上，至少在形式上更加规范，更严格照章办事。