地方债：限额有望增加 违规问责到底
         ——关注2018财政金融新趋势之三

全国财政工作会议在部署2018年工作时强调，支持打好防范化解重大风险攻坚战，重点是有效防控地方政府债务风险，坚决制止违法违规融资担保行为，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债。与此同时，2018年，地方政府债券的发行仍将保持一定力度，以便更有力地促进经济社会发展

2018年，在继续实施积极财政政策的大背景下，地方政府债务仍将继续发挥重要作用，同时“严管地方债务”也将成为打好防范化解重大风险攻坚战的重要任务。

“债务置换”进入尾声

发行地方政府债券，是新预算法规定的地方政府举债唯一合法形式。2017年12月底，年度的地方债发行顺利“收官”。

据国内评级机构中债资信统计，2017年全国共发行债券1134只，发行规模共计43580.94亿元。其中，一般债23619.35亿元，专项债19961.59亿元；置换债27654.37亿元，新增债15926.57亿元。

2017年12月份，深圳市成功发行轨道交通专项债，这是该市在2015年1月1日新预算法实施以来首次发债。“至此，全国31个省级政府和5个计划单列市政府均发行了地方政府债券，地方债发行实现可发债主体全覆盖。”中债资信公用事业一部技术总监吴冬雯说。

值得关注的是，地方政府债务限额管理得到了有效执行。财政部近日发布的2017年11月份地方政府债务情况显示，截至11月末，全国地方政府债务余额165944亿元，当年全国地方政府债务限额为188174.3亿元，地方政府债务余额控制在全国人大批准的限额之内，并且还留有一定差额。

据中债资信统计，2017年新增债券实际发行规模为15926.57亿元，小于年初确定的新发债额度373.73亿元。“地方没有把中央下达额度用完，反映出地方举债做到了量力而行，积极防范化解风险，严格控制在限额之内。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣说。

根据部署，清理甄别认定截至2014年末各地非政府债券形式存量政府债务，用3年左右时间置换成地方政府债券。截至2017年10月末，全国地方累计发行置换债券10.5万亿元，大大降低了地方政府利息支出。

“‘三年置换期’已经接近尾声，一些地方政府已提前完成置换工作。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示，在存量债务置换完成之后，地方政府债券将成为地方政府债务唯一形式。

中央经济工作会议部署2018年工作时明确，积极的财政政策取向不变。“2018年，地方政府债券的发行仍将保持一定力度，以便更有力地促进经济社会发展。”郑春荣说。

严格管控隐性债务

打好防范化解重大风险攻坚战，地方政府债务规范管理和风险防控成为焦点问题。

2017年12月底，财政部接连两次通报了贵州、江苏、江西、四川等四个省份处理部分地区违法违规举债担保有关情况，相关责任人受到行政撤职、行政降级、行政记大过等处分。

实际上，2017年财政部已多次作出此类通报。“组织核查部分市县、金融机构违法违规融资担保行为，发函至10个省级政府和银监会、商务部等部门建议依法问责。”2017年12月23日，《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》作上述表示。

在完善监管政策方面，2017年财政部会同国家发改委等6部门印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，严禁借政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债。

毫无疑问，“严管地方债务”成为打好防范化解重大风险攻坚战的重要内容。全国财政工作会议在部署2018年工作时强调，支持打好防范化解重大风险攻坚战，重点是有效防控地方政府债务风险，坚决制止违法违规融资担保及变相举债等行为。

“当前，政府债务风险总体可控，但近年来一些地方政府违法违规举债形成的隐性债务增幅较快，需要进一步重视风险积聚，2018年应重点管制地方政府隐性债务问题。”赵全厚表示。

郑春荣认为，目前地方融资平台数量较多，规范转型的任务很重，仍然需要保持强有力的高压态势，防止融资平台卷土重来。

“进一步把控地方政府债务风险，不仅要进一步强化债务管理和违规融资问责，而且要从体制机制上着手解决内在性问题。”赵全厚认为，需要推进政府职能转变、完善政绩考核、深化政府投融资体制和财税体制改革等，逐步形成合力，才能实现有效治理。

多措并举拓宽“前门”

在严厉遏制违法违规融资担保行为的同时，为满足地方政府的融资需求，开好规范举债的“前门”也十分重要。

2015年以来，地方政府新发债额度逐年增长，2017年比2016年增长了4500亿元至1.63万亿元。《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》表示，“适度增加地方政府债务限额。地方政府一般债务重点用于支持异地扶贫搬迁、深度贫困地区基础设施等没有收益的公益性项目建设。适度增加地方政府专项债务限额，支持有一定收益的公益性项目建设”。

推进地方政府专项债券改革、打造中国版的“市政收益债券”，是2017年地方债管理的一条重要举措。在严格执行法定限额管理的基础上，财政部会同有关部门印发土地储备、政府收费公路专项债券管理办法，试点发行项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，开好规范举债的“前门”。

深圳市在12月成功发行轨道交通专项债券，是全国首例项目融资与收益自求平衡的地方政府专项债券新品种。“此次专项债券发行工作始终坚持法治化、市场化发展方向，为全国地方政府专项债券改革跨出了关键的第一步。”财政部预算司有关负责人表示。

中债资信预计，2018年项目收益类专项债发行主体数量将有所增加，且以其他基金收入作为还款来源的专项债券也将陆续推出。

提高地方政府债务市场化水平，是改革的一个重要导向。“应强化债券市场建设，提高地方政府债券的信用评级与信息披露力度，让投资者和社会公众更多地参与监督，让债券市场通过价格信号有效地反映不同信用主体的信用差异，使债券风险与收益有效匹配。”（记者 曾金华）