近日，财政部印发了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称《实施意见》），备受业界关注。《实施意见》出台的背景和主要目的是什么？为何明确PPP项目正负面清单？为何限制财政支出责任占比超过5%的地区新上政府付费项目？3月13日，财政部金融司有关负责人就这些问题进行了解读。

　　“近年来，财政部会同有关方面在制度建设、政策扶持、示范引领、信息公开等方面规范推进政府和社会资本合作（PPP）工作，推动了一批项目落地。”该负责人说，但实践中也出现了泛化滥用PPP、超出财政承受能力上项目甚至借PPP名义变相举债等一些突出问题，增加了地方政府隐性债务风险隐患。

　　该负责人表示，出台《实施意见》，就是要贯彻“既要规范、也要发展”的总体要求，进一步统一认识、凝聚共识，重申基本立场：即对于规范的PPP项目，要坚定不移地大力推进；对于不规范的PPP项目，要限期整改完善，构成违法违规举债的，要坚决予以严肃问责，牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。希望通过传递明确的政策信号，能够稳定市场预期，提振市场信心，推动PPP事业行稳致远。

　　《实施意见》明确PPP项目正负面清单的主要考虑是什么？ 这位负责人说，《实施意见》在“四个不得”以及前期一系列规范要求的基础上，采取正负面清单相结合的方式，细化了规范的PPP项目应具备的条件以及不规范的PPP项目的具体表现形式。

　　为何限制财政支出责任占比超过5%的地区新上政府付费项目？该负责人说，从实践情况看，由于政府付费项目的全部回报均来源于政府方，一些参与方为规避投资风险，通过承诺固定回报、约定回购安排、弱化绩效约束等方式，固化政府支出责任，由政府实际兜底项目风险，将社会资本的股权投资行为变成政府还本付息的举债融资行为。

　　据统计，目前全国2519个已实施PPP项目的行政区（包括省、市、县##）中，已有1144个行政区的PPP项目财政支出责任占比超过5%。“限制这些地区新上政府付费项目，不仅有助于督促该地区统筹做好项目开发计划和中长期财政规划，防止中长期财政支出压力过快增长，而且有助于发挥社会资本的专业优势，充分挖掘PPP项目的潜在市场价值，提高市场化运营水平。”该负责说，《实施意见》印发之日起，财政部门将不再受理财政支出责任占比超过5%地区新的政府付费项目入库申请。

　　《实施意见》规定，新签约项目不得从政府性基金预算和国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。该负责人说，这主要考虑：一是防止部分地区通过政府性基金预算和国有资本经营预算大量安排PPP项目支出，“放大分母”，规避一般公共预算10%的硬性约束。二是政府性基金预算“以收定支”，且各年度收支规模波动较大、不确定性强，从中安排PPP项目中长期补贴支出，会增加财政支出风险，难以切实保障PPP项目合同履约。三是政府性基金预算是地方政府专项债券的主要偿债来源，若再从政府性基金预算中安排PPP项目运营补贴支出，容易造成“一女多嫁”，不仅加大地方政府偿债压力，也不利于PPP项目本身的可持续。

　　《实施意见》对PPP规范管理更加严格，是否会引发新一轮退库潮？ 该负责人说，从内容上看，《实施意见》中的“正负面清单”基本都是对前期规定的细化和明确，符合《实施意见》要求的项目可以正常推进实施。新的要求主要是财政支出责任占比超过5%地区不得新上政府付费项目和新签约项目不得从政府性基金预算安排运营补贴支出两条，且分别只适用于新入库的项目和新签约的项目。

　　该负责人表示，项目库是加强信息公开、促进市场对接、接受社会监督的媒介，“动态管理”、“能进能出”是项目库的常态，入库项目要持续推进实施、更新信息、接受监督、确保全生命周期规范运作，并不是入了库就“一劳永逸”。各参与方要独立、客观、全面地评估项目风险，不能简单以项目是否入库作为判定项目合规甚至放贷的条件。