日前，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称“实施意见”），明确规范推进政府和社会资本合作（PPP）项目实施，明确严控10%支出红线等规范化举措的同时，也明确鼓励民资和外资参与，优先支持基础设施补短板及健康、养老、文化、体育、旅游等公益性领域。

业内认为，规范文件的发布，说明PPP进入规范常态化调整发展阶段，同时也给予了市场规范运作PPP项目的信心。

PPP规范发展文件重磅发布

“规范”成为实施意见中出现的高频词。实施意见中对规范推进PPP项目实施和加强项目规范管理作出多项规定。

实施意见明确，规范的PPP项目应当符合以下条件：属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序等。此外，在符合规范条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：例如，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目等。

实施意见明确，强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

实施意见还对加强项目规范管理作出了规定，明确各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得通过签订阴阳合同等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险等。

在规范的同时，意见还从鼓励民资和外资参与、加大融资支持、聚焦重点领域、保障合理支出等方面明确了营造规范发展的良好环境，提出加强规范管理和分类指导，对重点领域、重点项目加大政策支持力度。

例如在鼓励民资和外资参与方面，提出加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目。

聚焦重点领域方面，明确提出优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。

PPP项目落地率持续上升

中国财政科学研究院PPP研究所专家卓识对《经济参考报》记者表示，此次的实施意见是自财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》后的又一纲领性文件，在思想上是传承的，作用上是引领的，且没有强调文件有效期，说明PPP进入规范常态化调整发展阶段。在微观上对PPP市场的发展做了很多具有操作性的指导，例如5%和10%的指标量化与细化，平台公司参与本级项目的约束等等。整体来看，卓识认为，文件的出台应该说是政府给市场的一个再信心。

“实施意见对规范化PPP的条件作出了明文规定，为地方政府操作PPP制定了清晰的边界条件，会大大提高PPP的运作效率。”大岳咨询总经理金永祥对记者表示，意见的出台传递出了积极信号，2014-2017年PPP经历了高速发展阶段，2018年PPP进行了深度调整，2019年PPP将会进入规范发展的新阶段。

专家表示，虽然从去年全年来看，我国PPP管理库项目总体增速趋缓，但是全国项目落地率同比大幅上升，PPP市场正朝着规范化、优质化、可持续的方向逐渐迈进。

财政部PPP中心统计数据显示，截至2018年12月末，财政部PPP综合信息平台管理库项目比2017年12月末净增1517个、投资额为2.4万亿元；管理库项目累计8654个、投资额为13.2万亿元。

2019年1月，又有93个新项目纳入全国PPP综合信息平台项目管理库，涉及市政工程、交通运输、生态建设和环境保护等领域。

“PPP模式契合现阶段我国新型城镇化发展和供给侧结构性改革需要，在不产生政府性债务的前提下，有效推动地方产业升级、城市开发和社会发展。”中国财政科学研究院院长刘尚希对《经济参考报》记者表示，我国城镇化率截至2018年底达到59.58%，户籍人口城镇化率仅为43.37%，城市化需求空间较大，将有大量新建项目或成片区地开发。

将在规范中迎来新发展机遇

卓识表示，虽然实施意见的出台给予了市场信心，但PPP是否在今年会再次升温受制于融资环境和相关信贷条件，实施意见中数次提到中国PPP基金的相关作用亦能说明。他预计，按照实施意见的精神，结合实践经验等角度来看，产能和收入的相关产业片区、文旅类项目、政府历史存量中拥有较强经营性和现金流的项目依然是市场所期盼的。

刘尚希表示，社会资本看中的高回报、挣快钱时代已经过去了。一个项目的发展运营不是三五年就能完成的，而可能需要10年、20年时间，百姓的利益诉求随着生活水平的提升在不断变化，如果只是对项目做短期打算，则可能难以预估到这种改变，对项目落地执行带来变数。

他进一步指出，新阶段的开发可以从单体项目合作向片区整体开发转变，从规划到基础设施，从公共服务设施到招商引资再到生态保护，均由社会资本方进行操盘，政府只作为监管者，利用社会资本的资金、资源整合能力和运营经验，完成整体的开发运营。

以华夏幸福固安的项目为例，作为开发性政社合作项目，形成了多方共赢的良性循环。该项目不再是政府一味出资，久而久之造成财政压力，而是通过成片区开发带来“造血功能”，通过创造价值，带来财源、税源为地方财政增量，政府再利用增量支撑下一步的开发项目，与地方政府财政形成良性循环。

华夏幸福基业股份有限公司招商相关负责人对记者介绍，虽然本身是企业，但风险需要企业自己承担，未来的收益又和所招商企业成长好坏相关，因此，在招商过程中所注重的不仅是企业品质，还有项目是否有前瞻性。“我们总结过往的一些招商教训，比如说在大概10年以前，各地都在抢着上单晶硅、多晶硅，当时大家都在抢，但是签约到落地到投产，一般都有2到3年的时间。一些地方抢了一堆项目，花了很大的代价，结果一投产就变成了落后产能。”

上述负责人表示，要从宏观大势上判断哪些产业有发展的机会，哪些是当下1到3年有招商机会，哪些是3到5年，哪些是5年到8年，哪些更远，这样就能避免招商盲目性。（记者孙韶华 梁倩）