瑞安全生命周期管理的探索，源于相关法律法规，回应项目全生命周期管理诉求，反映行业普遍状况及逻辑，考虑调整和创新的空间，助力PPP项目物有所值。
瑞安，是浙江省温州市代管县级市，2019全国营商环境百强县，于2015年开始大力推广运用PPP模式，先后分两批筛选40个项目建立项目储备库，涉及教育、污水处理、市政道路等领域，总投资额达600多亿元。“采用PPP模式，在引进行业领先的运营团队，为城市管理注入新的理念、效率及活力，同时，引进资金减轻政府财政负担，让专业的人做专业的事，比政府大包大揽更有效率。”瑞安市PPP中心主任阮晓国说。
逻辑起点：解码PPP项目全生命周期管理体现为“三个导向”
梳理政策导向。“PPP是新生事物，许多工作尚处于探索中，存在较多风险，为此，瑞安市率全省之先制定了PPP项目规范化文本——《瑞安市PPP项目规范化管理办法》，通过制度化、程序化设置，有效规避PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交五个阶段19个步骤的实施风险。”阮晓国如是说。对PPP内涵的理解和界定是解码PPP全生命周期管理的逻辑起点。
把准需求导向。从PPP全生命周期管理看，搭建自身全生命周期管理系统，改“输血”为“造血”；从PPP全生命周期政府的角色看，政府参与PPP许多工作前置，且前期工作的规范与否关乎项目成败；从PPP全生命周期社会资本的核心关切看，地方政府履约问题，也是前期工作不规范，造成了后面政府不得不对条件、条款提出改变意见。“从实际出发，作为国家力推的PPP模式，瑞安很早就开始紧跟政策并积极布局。瑞安市主要领导要求在“十三五”大投入、大建设、大发展的重要时期，要充分发挥好PPP模式的保障作用，PPP项目全生命周期管理体系的建立，对诸如此类问题的解决，不言而喻。”阮晓国介绍说。
突出问题导向。对具体PPP项目来说，大家首要关心的就是物有所值论证和财政承受能力评价这两个报告，这两个报告是整个项目的前提。物有所值是政府相对于传统方式值不值得去做。财政可承受能力，是政府支付能力。阮晓国在线打开瑞安市PPP项目管理平台，详细介绍：“通过系统实现两评的在线论证和评价。一方面，通过系统的数据汇总分析功能，结合相关指标的设置，来实现PPP项目股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出和配套投入支出的自动测算，同时统筹所有PPP项目支出数据，在线论证项目的财政承受能力情况；另一方面，通过物有所值评价模块，结合系统中的行业数据库信息，来计算项目的PSC值，实现对PPP项目物有所值评价的复核，有效避免PPP项目选择上的盲目性。高效解决了传统管理方式下不能实现的动态管理，PPP项目全生命周期管理平台的建立，诸如此类问题，不复存在。”
当务之急：落实和解决几个关键问题
融合管理问题。把PPP相关法律法规内嵌到项目全生命周期管理，对项目的适用范围、实施机构、承接主体等明确操作指引，避免PPP操作风险和平台风险；不得固定回报、回购安排和明股实债，避免PPP债务风险；突出物有所值评价和财政承受能力论证要求，规避项目的敞口风险；对项目对应的资本结构、运行成本及项目收益进行全面综合评估，测算PSC值以及“内部收益率”，科学判定项目的合理利润率空间，规避项目运营风险；通过合理测算，科学设置超额收益分享机制，盈利而非暴利，规避国有资产流失风险；强化执行阶段的绩效付费设置和中期评估，实现超额收益的合理分配，社会资本或项目公司按合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益，控制利润，防范收益风险。记者看到，瑞安市PPP中心编制了一份工作流程，对PPP项目的联审把关做了详尽描述：“PPP项目管理涉及很多部门，需要在政府层面建立工作协调机制。在具体实施过程中，我市各部门积极协作、相互支持、密切配合，对PPP项目实行多部门的联审把关。”
绩效台账问题。2020年2月27日，全国PPP综合信息平台全新升级后，增设行业主管部门、实施机构、社会资本等角色用户，瑞安PPP项目全生命周期管理平台之前预置了此类功能，自动生成绩效目标、绩效指标、绩效监控、绩效评价，形成绩效管理台账。负责平台搭建的北京财建咨询的项目经理，向记者详细介绍了具体情况：“我们团队通过对987个国家示范项目，相关绩效评价内容的梳理，发现，目前大多数PPP项目实施方案，PPP合同文本，尚未形成可实操落地的绩效管理方案；尚未动态监控PPP项目总体目标和年度绩效目标；尚未实际应用绩效管理结果。存在颇多需要完善之处，如目标设置同质化严重、分行业、分领域绩效指标库缺失等。瑞安PPP项目全生命周期管理平台的建立，弥补了绩效管理诸如此类的不足。”
行业数据成长。截至2019年底，我国PPP综合信息平台项目管理库12341个的项目总量（基本相当于全世界总和），无如此单一体量的PPP项目库，利用系统相关模块功能，随时自定义相关指标，可随时检索，生成自身的资料库、数据库、行业数据库等，都说数据是新的“石油”随着项目的实施和数据的积累，按行业、地区、回报机制等进行横、纵向比对，实现数据资产应用和增值，信息化带来的价值不言而喻。
探索绩效管理的务实样本
多维衔接格局。系统由一个大平台和五个子库组成，每个模块维度不同，五库联动搭建，资源随需配置，多维衔接格局，直接为我所用。全周期、全流程、全覆盖；细分权责、细分过程、细化数据；自动审核、自动批复、自动生成；智能提醒、智能预警、智能分析。比如说，财政支出责任占比超过5%的地区，要上政府付费项目时，就会收到系统的自动预警，因为财金〔2019〕10号文的明确规定，这种情况下不得新上政府付费项目，相关条件已内嵌到平台中。这对如地方债务、运营风险等问题的解决，不言而喻。
文本体系搭建。建立一套多层次、全覆盖、信息化共享的PPP项目全生命周期管理平台，内嵌物有所值评价、财政承受能力论证及一系列产出和成本收益测算公式，是财政部门充分发挥“大数据”优势的体现。“通过五库一平台的系统架构，实现PPP的前期项目决策、中期信息发布以及后期的绩效付费的全流程动态管理，确保PPP项目管理的严格有序。”这是阮晓国平台设计初衷。从平台搭建开始，他对每一环节都提出了弥足珍贵的专业建议。
务实样本探索。截至目前，瑞安市PPP项目入库个数18个，在温州市及浙江省89个县市区排名中位居首位。瑞安市PPP项目落地率为100%，高出浙江省落地率22个百分点。阮晓国带我们来到瑞安智慧城管监督指挥大厅，现场了解项目运营实际。根据单位职能和区域位置将各地采集员上报的问题件分派给处置单位，电子大屏幕上，问题信息、流转和处置情况一“幕”了然。智慧城管实现了第一时间发现问题，第一时间处置问题，第一时间解决问题。目前，智慧城管信息系统共纳入乡镇（街道）、交警大队、公用集团等66个协同处置部门，根据指挥中心的派遣任务，职能部门在线上“接单”，第一时间处置问题。瑞安城管全面进入智慧执法时代，提升了城市管理水平。
“在推进PPP项目的实践过程中，我们也发现一些问题，如PPP合理利润难以控制，PPP法律相关政策有待规范，PPP运作专业人才缺乏，中介机构水平参差不齐，等等。”阮晓国说，下一步，我们将进一步落实好省厅决策部署和要求，突出做好以下四方面的工作：一是精准识别项目。重视项目筛选环节，做好项目物有所值评价，统筹开展财政承受能力论证工作，确保财政中长期可持续性。二是科学编制方案。项目方案设计遵循风险分配优化、风险收益对等的原则，合理分配风险。三是稳妥实施采购。明确PPP项目原则上采用竞争性方式选择社会资本，设定合理的资格条件、评分标准等评审内容，以实现PPP项目竞争的公平公正。四是全程加强监管。研究建立项目公司绩效考核机制，做好项目中期评估工作，尝试引入第三方力量，提高PPP项目的专业化监管水平。
“瑞安全生命周期管理的探索，源于相关法律法规，回应项目全生命周期管理诉求，反映行业普遍状况及逻辑，考虑调整和创新的空间，助力PPP项目物有所值。”阮晓国总结说。
