政府和社会资本合作（PPP）项目拟投资规模超过14万亿元，投资者十分关注PPP政策走向。

国民经济和社会发展计划草案报告提及部署积极扩大有效投资时，要求规范创新政府和社会资本合作（PPP）模式。

多位PPP专家对第一财经分析，PPP模式依然坚持“规范发展”总基调，但首次突出强调了“创新”。

这个“创新”将体现在诸多方面：比如，项目投向领域倾向于“两新一重”，即新基建和新型城镇化和交通、水利等重大工程；PPP与专项债结合，撬动社会投资；PPP具体的项目投融资模式和方式、手段会有创新，比如投资者借基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）来盘活存量资产，腾出资金投入其他PPP项目等。

规范为主突出创新

为了激发市场活力，增加公共产品和公共服务供给，我国在2014年开始推广PPP模式，2015年政府工作报告要求积极推广PPP模式，2016年则要求完善PPP模式，激发市场热情。2017年要求深化PPP模式。

这些年PPP项目数量和拟投资规模快速增长，由于政府和社会资本方风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营等问题暴露。2017年年中开始，为防范风险，财政部等开始大力清理不合规项目。此后，“规范发展”成为PPP模式的总基调。

2017年和2018年政府工作报告均未提及PPP，2019年要求“有序推进”PPP。今年政府工作报告篇幅削减近半，也未提及PPP。

但是，《关于2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年国民经济和社会发展计划草案的报告》谈到今年主要任务时，在“积极扩大有效投资”一项中称，继续加大金融支持，发挥政府资金的导向作用，规范创新政府和社会资本合作（PPP）模式，支持民间资本参与补短板和新型基础设施建设。

PPP专家李士宗告诉第一财经，今年PPP发展亮点毫无疑问是在规范有序发展基础上强调创新。

投向领域的创新

“PPP规范已经强调很多，在国务院今年强调‘六稳、六保’和投资‘两重一新’的大背景下，创新变得很重要。”PPP专家、大岳咨询董事长金永祥告诉第一财经。

新基建是促进高质量发展、满足群众消费升级的需要；新型城镇化的重点是县城，顺应越来越多的农民在县城安家落户趋势，需要支持县城强化服务功能和承载能力；传统的“铁公机”、水利、能源工程很多也与老百姓生活密切相关，属于重点领域。

此前，PPP模式投向更多聚焦在市政工程、交通运输等传统基础设施和公共服务领域。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清告诉第一财经，当前PPP创新一大发力点是做项目集群的或开发性的PPP，如产业新城、园区开发等。地方政府缺钱，但又要推进新型城镇化，引入产业和发展经济，一个选择是找有综合实力的大企业进行长期、滚动开发，实现自我造血、财务自我平衡。但目前对土地的管制严格，实操也有难点，但是一个创新和改革方向。

根据财政部PPP中心数据，全国PPP综合信息平台项目管理库中，城镇综合开发类PPP项目共有616个。

探索专项债、REITs结合

当前PPP发展一大难点是融资难。为支持地方投资重大基础设施项目，今年地方政府专项债券资金大幅增至3.75万亿元。

金永祥表示，目前一些专项债筹资使用效率并不高。一些地方政府呼吁将专项债和PPP两种融资工具结合起来，使这两种资源优势互补。但如何将专项债和PPP结合还没有解决，这需要创新。

去年10月底，财政部副部长邹加怡在第五届中国PPP发展（融资）论坛上表示，探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应。

李士宗表示，今年PPP项目投融资模式和方式、手段会有创新。REITs是近期国家发改委推出倡导的可用于部分PPP项目的投融资方式之一。

4月30日，中国证监会、国家发改委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，标志着我国公募REITs正式启航。PPP如何与REITs结合，来盘活存量资产，实现投资循环备受关注。

这无疑是一个创新，但挑战不小。王守清表示，过去几年的PPP项目多是政府付费或补贴，运营年限较短、收益水平较低、股权转让有限制，发REITs可能不那么容易，主要障碍不是政策限制，而是市场是否有投资者认可，同时，具有运营能力或能够管好运营商的基金管理人很少。

PPP专家、济邦咨询董事长张燎告诉第一财经，PPP创新可能体现在应用领域的创新；项目集合形态的创新，比如单个项目向成片区域开发。但是，目前合格的社会资本不足等PPP发展核心矛盾不解决，大范围创新可能性比较小。

金永祥认为，如何使PPP更适应中国国情，以及如何提高PPP的运作效率也需要创新。

根据财政部PPP中心数据，截至5月26日，全国PPP综合信息平台项目管理库中入库PPP项目9491个，项目金额144956亿元。