从目前国内实践看，“数字政府”建设中的PPP实践依然较少，笔者认为这与各地数字政府改革中“整体政府”的理念尚未完全建立有关，很多项目开展还是按照传统的单个系统建设方式开展，因此PPP的用武之地还不大。
当然，PPP对“数字政府”建设也不是即插即用的，从有限的案例来看，PPP引入“数字政府”建设中会存在如下方面的挑战：
一是财政支出红线对“数字政府”建设引入PPP提出了资金挑战。国家对政府财政支出责任的监管日趋严格，根据财政部规定，每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%，如果是财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；也就是说，若将政务信息化项目整合为PPP项目开展，会挤占地方的PPP项目额度，而且“数字政府”项目多为政府付费项目，一旦PPP项目财政支出达到了本级公共预算支出的5%，则可能不能再上马。
二是收益预期不可控对各方参与“数字政府”PPP项目的热情提出挑战。“数字政府”项目目前还处于探索阶段，相关标准的缺失也导致客观评价依据缺乏，各种不可控因素也会使收益时间不确定，存在收益达不到资金预期的问题。对于政府而言，因收益不明确导致政府可能承担的兜底金额无法明确；而对于社会资本方而言，与收费公路等使用者付费项目不同，“数字政府”建设项目的收益以政府购买服务为主，受财政预算的影响较大，这无疑将影响政府和社会资本引入PPP模式推进“数字政府”建设的积极性。
三是严格的监管程序对“数字政府”PPP项目的严谨性提出挑战。PPP项目有严格的监管程序，项目识别阶段需要审查“可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案”、项目评估阶段需要进行“物有所值评估”和“财政承受能力论证”，项目准备阶段须编制“编制项目实施方案”等等；但是目前“数字政府”建设还处于探索阶段，在数据资产认定、建设模式、成本基线、收费模型等方面均未定型，因此按照传统基础设施建设的标准去开展“数字政府”项目的评估、审查，可能会认为目标项目在完整性和可预期性上存在不足。“数字政府”PPP项目要通过审查，恐怕要在前期的整体技术方案、风险分配、价格调整机制等方面做足功课，并付出更大的人力和物力。
尽管存在着各种挑战，但笔者认为“数字政府”的发展趋势是不可逆的，而在现有制度框架下，利用PPP模式解决政务信息化采购中存在的问题又是变动成本最小的。况且，前述挑战并非不可战胜的，相反，笔者认为此间机遇与挑战并存。
对于财政支出红线，自国家于2017年下半年对PPP项目进行大清理以来，截至2018年7月底，各地累计清理退库项目2148个，涉及投资额2.5万亿元，这就为适合PPP模式的新项目创造了空间。以广东为例，目前只有湛江市吴川市、湛江市经济技术开发区在个别年份全部PPP项目支出责任占比一般公共预算支出已超过7%，而需要提示，大部分地区的PPP项目支出仍在安全区域内。
对于项目预期收益方面，笔者认为可以通过使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴相结合的模式提供投资回报，从而加大“数字政府”建设中PPP项目的吸引力。在某些智慧城市项目中，项目公司开展了大量城市运营型业务，比如交通数据变现、广告收入、APP互联网收入等，形成了较为丰厚的使用者付费模式的收入，使得项目运营的自我造血能力足以支撑长期项目合同。
对于项目监管程序，笔者认为，随着近几年“数字政府”改革的实践，各地建设经验都在积累，建设和运营思路逐步清晰，包括数据共享与交换、统一身份认证等在内一些数字基础平台的建设方案、服务模式等逐步成型，逐步具备了进行“物有所值评估”、“财政承受能力论证”和“编制项目实施方案”的条件。此外，PPP模式本身具有的调整机制也为新生的“数字政府”建设提供了一定的腾挪空间，PPP项目协议通常会约定项目运营调整条款，在项目发生技术变革、利率变动、通货膨胀等重大环境变化时，允许合作一方或双方启动包括调价在内的调整程序，由主管的政府部门或第三方机构进行评估后作出批准和认定。因此，即使“数字政府”建设项目受前期客观条件限制而在建设方案中出现了瑕疵，依然有机会在建设运营过程中加以修正完善。
(作者单位为数字广东网络建设有限公司，有删节)
