本报记者 张雨馨
地方专项债模式中，地方政府融资平台规范有效发挥作用的首要条件，就是必须处理好政府和市场的关系。
目前，我国城市建设投融资需求规模仍然十分庞大，但投融资领域也仍然存在较为突出的体制性、结构性问题，尤其是地方政府债务风险防范、融资平台公司转型等面临很多挑战。如何寻求新的突破口？
日前，中国财政科学研究院PPP研究所举办“PPP沙龙暨专项债在地方政府融资平台的角色和作用”专题研讨会。本期沙龙旨在探讨地方融资平台公司如何参与专项债项目建设、资金拨付和偿还等相关问题。
处理好政府和市场的关系
2017年5月初，财政部、银监会、证监会等六部门联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，明确举债融资的政策边界和负面清单，要求厘清地方政府与融资平台公司的边界，加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资。
与会专家表示，地方专项债模式中，地方政府融资平台规范有效发挥作用的首要条件，就是必须处理好政府和市场的关系。
国家发改委投资研究所研究员吴亚平表示，融资平台公司市场化转型和可持续发展离不开地方政府的资源、资产、政策和资金支持，比如政府可以依法注资，或者融资平台依靠自身信用和项目信用进行融资，并由政府给予必要的信用支持。
结合上世纪90年代以来的土地财政和融资平台情况，中国财政科学研究院PPP研究所副所长鄢晓发分析了融资平台公司在政府投资项目实施中的定位和职能，即平台公司是地方政府机构类公司。他介绍，2015年9月中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》指出：“公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力”；国务院办公厅2018年印发的关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见指出：“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任”。由此可见，地方融资平台作为地方国有企业，承担着地方公益性项目建设的重要事权，平台公司是经营性政府投资项目的项目法人。按照规定，国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人，项目法人可按《公司法》的规定采取有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司等形式。
鄢晓发由此认为，要在正确处理政府与市场关系理念的指导下，客观看待政府投资项目中平台公司的定位和作用，理顺政府债务与平台公司债务的关系，理顺政府资产与平台公司资产之间的关系。为了进一步规范地方专项债项目管理，他建议，一要加强专项债项目端管理，包括项目流程、准入审核和入库动态管理等；二要加强政府资产管理，如强化财政部门对经营性国有企业的出资人责任、强化资产和债务的统筹管理；三是逐步建立政府项目资本预算和投融资规划；四是进一步加强顶层设计，促进融资平台公司市场化转型。
防范政府债务风险
地方政府债券分为一般债券和专项债券，前者是地方为没有收益的公益性项目筹资，靠一般公共预算收入来偿还，列入财政赤字；后者则为有一定收益的公益性项目筹资，靠政府性基金收入或项目专项收入来偿债，不列入赤字。近年来，地方一般债券发行规模相对较小，增速平缓，而专项债券发行规模较大，增速较快。
2020年12月，财政部发布的《地方政府债券发行管理办法》规定，地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券。新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。地方财政部门应当合理和均衡考虑专项债券的发行期限结构，充分结合项目周期、债券市场需求、项目收益结构等因素，合理确定专项债券期限。
在沙龙讨论环节，专家针对专项债在地方政府融资平台中可能出现的债务风险给出了自己的见解。
吴亚平认为，守住不发生系统性金融风险的底线，坚决遏制地方政府隐性债务，是地方融资平台公司参与PPP项目建设和运营的最低要求。
南昌市PPP创新中心主任涂晓晖介绍，南昌市委成立了全市化解经济领域重大风险专项小组，市政府成立了由市长挂帅的政府性债务管理领导小组，南昌市财政局也专门成立了债务金融科，配备了专职人员，推动债务资金管理的规范高效运行。同时，南昌市政府按照政府预算管理的统一性和完整性的原则和要求，将政府债务分门别类地纳入预算管理。为保障还本付息，南昌市财政系统将政府债务的还本付息列纳入同级财政预算，确保及时还本付息，避免风险的发生。
平台公司在专项债模式中承担着项目推进以及政策落地执行的重要职责，涂晓晖认为，地方政府应通过集中培训或点对点现场交流的方式，加强相关指导。
合理促进投融资平台公司市场化转型
随着中央关于加强地方政府性债务管理和投融资体制改革等系列政策的出台，融资平台公司转型发展已迫在眉睫，但市场化转型过程中面临若干现实难题，与会专家对此提出了建议。
针对地方融资平台如何市场化转型，吴亚平建议：一是建立政府授权投资体制，实现投资、融资、建设、运营等一体化。二是明确融资平台公司与政府的责权利关系，即投资与被投资关系，政府以出资为限承担有限责任；服务与被服务关系，政府按效付费/补贴。三是完善法人治理结构，建立现代企业制度，健全投资决策机制和风险管控机制。四是明确投资边界范围，重点投资准经营性项目，不投资没有现金流的非经营性项目。五是培养核心竞争力，即项目管理能力、（城市/园区）经营管理能力、投融资能力、产业发展能力。六是优化资产负债结构，提高资产质量，控制债务规模，实现可持续融资。七是推动融资方式多样化，尽量采取透明、规范的债券融资方式，如项目收益债和重点产业专项债。八是盘活存量资产，引入资产证券化（ABS、REITs），引入PPP模式，提高运营效率，拓宽融资渠道。九是挖掘投资项目的商业价值，创新商业模式。十是健全信息公开机制，向政府部门定期报告，可参照上市公司做法披露财务和债务等相关信息，强化外部监督。
针对地方政府投资项目实施中融资平台公司的职能，鄢晓发建议：一是加强政府投资项目的流程、准入和入库动态管理，包括：项目端（不仅是专项债资金端）流程的顶层设计；入库审核和动态管理；竞争采购机制和合同约束等。二是明确政府资产管理职能，即强化财政部门对经营性国有企业的出资人责任以及资产和债务的统筹管理。三是管理好政府项目资本预算和投融资规划。四是落实好融资平台公司转型。
