开发性PPP模式将成为推动新型城镇化建设、产业升级、区域高质量发展和可持续发展的新动能
2021年1月25日，中央财经大学政信研究院、社会科学文献出版社共同发布了《中国PPP蓝皮书：中国PPP行业发展报告（2020）》。蓝皮书以构建中国PPP命运共同体为愿景，以风险管控和绩效管理为主题，首先从政策法律、财务金融、绩效管理等维度分析了PPP模式创新实践中的现状、问题及对策，进而重点对2019年14个主要行业PPP应用进行了全景式回顾和分析研究，发现问题，提出政策建议。此外，还对2019年中国PPP行业发展中的部分热点问题进行了专题研讨，以期为中国PPP从业人员提供理论和实践指导。
蓝皮书分析指出，作为融资实践和空间综合开发的有益探索，传统PPP模式在缓解融资压力、改善政府治理、提高公共服务管理水平等方面产生了积极影响，但难以满足当前新型城镇化建设、产业转型升级和区域可持续发展的需要。而以区域可持续发展为目标，以自我造血和空间价值增值为动力，以新增市场价值或新增财力为回报机制的开发性PPP模式作为传统PPP模式的创新性实践，在项目模式选择、投资方向、投资规模、回报机制等方面做出了新的制度安排和策略选择，同时凭借其产业赋能、自我造血、风险对冲和激励相容、可持续等特点，将成为推动新型城镇化建设、产业升级、区域高质量发展和可持续发展的新动能。
首先，开发性PPP是赋能型PPP，通过提供整体解决方案，提高区域发展能力。
开发性PPP不是各个单体PPP项目的简单捆绑，也不是简单的一个产业和一个城市的基础设施建设，而是整个片区或者整个行政区域的整体规划、产业布局、资源整合及各要素集成，实现1+1>2。开发性PPP通过提供规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展服务、城市运营的整体解决方案，补齐区域发展中面临的资金、人才、产业、机制短板，为合作区域赋能，提升区域发展能力。
基于空间的开发性PPP模式，通过产业赋能，可以实现区域范围内的提供公共服务和投资私人产品的共赢。在一定区域内，属于公共产品的纳入PPP投资范围，属于私人产品的交给商业投资人。虽然投融资政策和会计制度对不同性质的投资有不同的规定，不同投资相关的成本和收益也进入各自的报表，但通过区域整体范围内的要素价值内部化机制，可以实现二者的平衡和共赢。提升公共服务水平和增加商业化投资都能促进区域整体价值提升，一方面带动市场化投资，另一方面也可以对公共投资项目进行反哺。
其次，开发性PPP模式是自我造血的PPP，通过提升区域发展价值，实现自我造血。
开发性PPP以公共服务和产业相融合为核心，将土地、基础设施、公共配套设施、人力资源等要素有效纳入生产体系，将生产要素的潜在生产功能转化为现实生产力，创造增量财富和价值，带动区域经济社会发展和实现财政收入增长，社会资本方通过专业化运营从增量财政收入中获得长期、稳定、合理的投资回报。
通过不同行业、不同类型项目的集成和匹配，能够实现风险对冲，把投融资的外循环变为内循环，增强项目整体的造血功能，从而实现项目的财务自平衡和区域的财政可持续发展。
良好运行的城镇化投融资机制必须具备财政可持续性，开发性PPP可以实现这一点。财政可持续性是财政作为国家治理基础和重要支柱的重要条件，如果财政风险巨大，国家治理基础将被严重削弱，从而影响国家政治、经济、社会全面发展。传统的单体基础设施和提供的公共服务，因为收益的外部性问题，商业化的投资回报很难实现，因此需要财政来支撑。即使是传统单体的PPP项目，从个体项目来看实现了绩效付费，但从整体、长期来衡量，大量的PPP项目带来的社会效益能否转化为相应的经济效益，从而夯实财政基础是不确定的，因此会积累财政可持续性风险。
开发性PPP模式在一定空间区域内实行整体开发，将区域内因人口和产业集聚所带来的区域价值内部化，商业化的投资回报可以实现，政府的支出责任来自区域内的新增财政收入，从而减少或者不需要财政存量收入的投入，财政可持续性就可以得到实现。
再次，开发性PPP是风险对冲和激励相容的PPP，不产生政府新增债务风险。
开发性PPP通过区域整体性的“集成式开发”，对多个不同风险偏向的子项目进行打包，可以实现风险对冲，减少整体风险。
对地方政府来说，通过合作，区域财政能力增强，财政实力不断壮大。对社会资本方来说，利用自身优势，发展高端产业和实体经济，源源不断地创造新增财政收入，实现政府的绩效考核目标，得到相应回报。双方目标尽管不同，但社会资本方目标实现的同时，政府目标也会一并实现：推进城镇高质量发展，经济增长和社会发展、环境保护形成良性循环。这就是激励相容机制的创新。
开发性PPP按绩效付费，运营风险由社会资本方承担，政府对社会资本方的回报以新增地方财政收入的一定比例为限，合作到期后，或新增财政收入不足以支付服务费的，政府不再承担支付责任，从根本上规避和减少了政府债务风险。同时，项目公司按照市场化融资，所有债务由项目公司清偿，政府与资金提供方不发生任何联系，也不会因担保等产生隐性债务。
最后，开发性PPP是可持续PPP，目的是推动区域经济、社会、生态可持续发展。
不同于国际上普遍把PPP作为政府采购公共服务的工具，开发性PPP更适合于中国目前发展阶段和背景，它以促进区域开发和区域可持续发展为目标。开发性PPP模式是以产业发展服务为核心，以城镇化和公共服务为重要内容，促进产业、人口和空间协调发展的发展模式。它体现了合作区域内产业、空间协调发展的内在要求，并进一步改善区域人力资本和社会资本结构，促进区域产业转型和可持续发展。
通过培育高端产业集群，推动区域经济转型升级，实现长期发展目标；通过综合开发，发挥整合效应，如建设公园、绿地和进行污水处理等，改善区域发展环境；通过提供就业岗位、供给高质量公共服务设施等，改善居民生活。开发性PPP的产城整合、综合性、集成式开发，有助于实现人口、产业和空间的协调发展，推动区域经济、社会、生态可持续发展。以固安高新区产业新城的开发性PPP为例，区域内经济、财政收入、就业持续快速增长，基本实现高增长、低债务的可持续发展。
