近日，财政部政府和社会资本合作中心（以下简称“财政部PPP中心”）发布题为《规范有序推进PPP高质量发展——“十三五”期间PPP工作回顾》的报告（以下简称“报告”），对“十三五”期间PPP工作进行了总结，并对“十四五”期间PPP工作进行了展望。报告认为，经过从2016年至2020年的5年发展，PPP模式已成为我国稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。截至2020年末，管理库在库项目累计10010个，投资额15.4万亿元。

专家表示，“十四五”规划提出要发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制，这表明PPP在统筹推进基础设施建设中仍将发挥重要作用。PPP在“十三五”期间进行的各种探索，为“十四五”布局提供了可借鉴的经验。“十四五”时期，进入高质量发展阶段的PPP将更好助力构建新发展格局。

PPP市场由“提量”到“提质”

在短短的几年时间里，我国政府和社会资本合作走过了国外几十年的发展历程。特别是在“十三五”时期，各级政府充分利用政策红利，在公共服务、生态保护、基础设施等重点领域创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，大力推进PPP模式。财政部PPP中心的数据显示，“十三五”期间，PPP在库项目的数量和投资额均翻了一番。

在2016年到2020年的5年时间里，全国PPP市场由快速增长的“提量”阶段过渡到规范发展的“提质”阶段，PPP成为推动公共服务供给侧结构性改革的重要手段。北京大岳咨询有限公司董事长金永祥认为，2014年到2020年是我国PPP发展的普及阶段。这一阶段的特点是PPP应用领域越来越广泛，并成为基础设施和公共服务领域投资模式的基本选项之一。他说，大量PPP项目的出现，使PPP在我国经济社会中的地位由量变发展到了质变，对于我国高质量发展战略的实施起到了巨大作用。一方面政府通过与社会资本的合作形成了制约机制，优化了地方政府的决策，减少了决策失误；另一方面，社会资本通过市场机制进入公共服务市场，促进了国企转型，提高了公共服务效率，增加了供给，降低了成本。

此外，报告认为，PPP模式在促进社会资本投资和支持国家重大战略方面取得显著成绩。财政部推广运用PPP模式，通过公平、公正、公开竞争，引导社会资本投向，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制，助力打好三大攻坚战，支持“两新一重”建设，全力落实国家重大战略。

截至2020年底，全国832个脱贫县中有528个在脱贫攻坚中运用了PPP模式，在库项目累计1615个、投资额1.2万亿元。在践行“绿水青山就是金山银山”理论方面，运用PPP模式吸引社会资本参与生态环境改善和环境保护治理，改变了政府投入负担重、污染治理设施短缺、处理能力不足的局面。据统计，污染防治与绿色低碳类在库项目共有5826个，投资额5.6万亿元，占全部项目的36.5%。

值得一提的是，财政部进一步加强PPP平台的信息公开，优化了市场营商环境。2015年底，全国PPP综合信息平台（以下简称“信息平台”）建立，实现了PPP项目全生命周期信息的及时披露；2020年，财政部利用最新信息技术对信息平台进行了全面升级，最大程度减少人为影响，进一步提升信息的准确度和及时性，实现各参与方信息对称。

同时，社会资本利用自身创新能力和技术优势为传统产业赋能，通过“上云用数赋智”推动智能化改造与产业协同发展。智慧交通、智慧农业、智慧城市等领域PPP项目初具规模，有效提升了传统基础设施数字化水平，推动政府治理能力和水平迈上新台阶。

北京中泽融信管理咨询有限公司总经理赵仕坤认为，PPP在经过多年的实践探索之后逐渐步入高质量发展的新阶段，其鼓励社会资本积极参与、充分发挥高水平运营能力、形成良好的合作共享机制和促进公共服务提质增效的属性，与新基建的合作思维、运营理念不谋而合。

赵仕坤说,在“十四五”到来之际，智能制造、在线教育、在线消费、工业物联网等“数智化”（数字化、智能化）为特征的新技术、新业态、新产品为国内经济循环增添了新动能，因此探索运用PPP模式遴选一批有较强市场和技术实力的移动互联网和大数据平台（产品），加快其在社会管理和公共服务中的推广应用，有助于实现产业和经济社会的“数智化”转型，进一步熨平供需两侧的不匹配，畅通产业循环、市场循环和经济社会循环。

提升国际影响力，促进“一带一路”国际合作

在国内“练好兵”的基础上，财政部积极利用PPP推进高质量共建“一带一路”，提升我国PPP国际影响力和竞争力。经过5年的发展，我国PPP理念和实践也得到了国际认可。

根据世界银行《2018年度PPP采购报告》，在全球135个国家中，中国PPP制度和实践处于全球中上等水平。世界银行在《2020基础设施发展报告》中指出，中国在PPP项目准备、项目采购、合同管理等方面的制度建设优于高收入国家平均水平。二十国集团旗下全球基础设施中心发布的2020年度《基础设施国别指南》也曾评价称，中国基础设施相关7项指标均高于中高收入国家平均水平。

报告指出，在国内PPP有益实践的带动下，中国企业加快向投建营一体化转型升级，积极运用PPP模式参与“一带一路”基础设施建设。目前，东南亚、南亚、非洲、拉美等地区已有不少中国企业参与的交通、电力、水务、产业园等领域的PPP成功案例。其中，斯里兰卡科伦坡港口城是中国企业在海外实施的集填海造地、土地开发、基建配套、城市运营于一体的大型城市综合开发项目，也是中国企业在海外市场转型升级的代表作。

上海交通大学PPP研究中心咨询部主任赵国华认为，“十三五”期间，中国的PPP经历了鼓励实施、大力推行、规范运营、稳健发展4个阶段，短短5年走过了西方国家30年的发展历程，并催生出了全球最大的PPP市场，形成了具有中国特色的PPP经验和样本。

国务院发展研究中心研究员孟春也表示，从国际视角看，在总结和学习西方PPP理论和经验后，PPP模式大规模在中国环境下实践，为国际PPP理论和实践的发展提供了独特的中国经验和视角，也具备了向国际社会分享中国PPP实践经验的条件。

中国在PPP模式上提出的物有所值和财政承受能力理念已被联合国国际贸易法委员会纳入《PPP立法指南》，并成为各国推进PPP发展的国际标准。

推动PPP高质量发展，更好助力构建新发展格局

报告指出，在取得成绩的同时，也要看到，当前我国PPP发展还面临诸多问题和挑战。比如，在认识层次上，部分地方政府改革发展意识不强，对PPP的先进理念理解把握不到位，仍把PPP简单作为融资上项目的工具，重建设轻运营问题较为突出；在管理能力上，PPP项目履约周期长，复杂性较高，地方政府普遍缺乏专业人才及管理经验，对咨询机构等专业第三方的依赖性较强；在服务水平上，地方政府在落实按效付费要求、提供配套支持服务、加大信息公开等方面，与PPP项目全生命管理要求仍存在差距。

报告提出，“十四五”期间，财政部坚持“稳中求进”工作总基调，将会同有关方面着力破除发展瓶颈，优化发展环境，坚持抓规范和促发展并举，促进公共服务领域供给提质增效，助力乡村振兴、生态环保和“两新一重”等国家重大战略，支持“一带一路”建设，推动实现PPP高质量发展新格局。

值得注意的是，“十四五”期间，PPP立法被列入计划。财政部PPP中心表示，将坚持依法行政、统一市场的原则，贯彻物有所值、风险分担、利益共享等PPP核心理念，积极配合司法部加快出台PPP条例，从根本上解决法律冲突和政策衔接问题，加强政府信用体系建设，加大信息公开力度，引导政府带头诚信履约，增强社会资本信心，为PPP高质量发展营造良好营商环境。

在加快平台升级、推进智能高效发展方面，财政部将运用区块链、人工智能、大数据等前沿信息技术，进一步完善信息平台，提升PPP项目监管、服务和信息披露能力，充分利用新平台加强信息采集和披露，提高市场透明度，强化数据分析应用，保障公众知情权、参与权和监督权，有效约束各方履约行为，不断优化高质量发展环境。

孟春认为，未来，地方政府要坚持激发市场活力，与企业共同发展前行，以实现经济可持续发展。他建议：一是积极开创PPP新局面。各级政府部门、行业主管部门应根据本地区本行业发展情况因地制宜因时制宜，主动将PPP与“十四五”规划统筹融合，优化项目库结构，科学规划，动态应变。二是积极营造PPP发展规范良好环境。对政府失信行为从制度上进行处罚，完善PPP领域的信用担保体系等，不断增强PPP项目的经济效益、社会效益和环境效益。三是深化理念，助力构建双循环新格局。PPP不仅仅是一种融资模式，也是一种带动地方发展的投资经营理念，有必要继续深化PPP平等协商、长期合作、利益共享、风险分担的基本理念。在“十四五”时期，应当考虑积极探索PPP模式的升级应用与组合发展，切实推动当地经济社会发展，为构建以国内循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局作出积极贡献。

报告提出，财政部将加强与中央部门在政策制定、专题研究等方面的“横向合作”，鼓励金融机构拓宽PPP项目融资渠道，同时规范对咨询机构、专家等的第三方管理，推动PPP项目各参与方形成可持续发展的PPP生态圈。

“从我国改革开放的历史实践来看，先有大胆改革才有快速发展，改革是可持续高质量发展的根本，我国PPP的未来一定是面向世界、面向市场、面向改革的。”孟春说。