【问】因项目设计不合理导致PPP项目回报机制变更怎么办？
【答】徐向东（北京财指南咨询有限公司总经理）：从国际PPP项目实践来看，PPP项目交易结构设计至少涉及十大因素：一是需求研究，包括用户需求、需求量预测等；二是技术研究，包括项目产出及服务规范、项目用地、技术方案、成本估算等；三是合规性研究，包括相关适用法律、环境影响、社会影响等；四是财务分析，包括成本效益分析、用户可承受能力、财政可承受能力等；五是经济评估，包括经济成本、效益、可行性评估等；六是物有所值评价，包括绩效管理、PPP可行性等；七是风险分析及框架、应对措施等；八是PPP合同关键条款，包括各方责权利、合作内容、项目资产和所有权、绩效管理、不可抗力、重大负面政府行为、法律变更、终止等；九是市场测试；十是采购和执行计划等。对应的交易结构报告包含上述内容。
国内PPP项目并没有对应的交易结构报告，但是上述PPP项目交易结构的核心内容基本上都会在工程可行性研究报告、PPP项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、资格预审和采购文件中具体描述。从这个角度来说，国内外PPP项目交易结构设计的基本原理、考虑因素、应对措施等基本一致。
从PPP项目实践来看，因上述十个因素设计不合理而发生变化，引起交易结构调整，进而导致PPP项目回报机制变更的案例时有发生。某林业PPP项目原先为使用者付费机制，由于项目选址变化（技术研究）、农民利益问题（需求研究和财务分析）、气候条件问题（技术研究）、产业融合问题（技术研究）等，导致财政需要对该项目进行运营补贴，因此申请调整回报机制为可行性缺口补助机制。某国际金融机构贷款PPP项目，在进行市场测试之时，潜在社会资本方反馈投资金额过大，原PPP项目交易结构的可接受度不高，同时，当地财政也提出希望尽量降低运营补贴金额。因此，通过对需求研究、财务分析、市场测试、PPP合同关键条款等因素再研究，将该PPP项目的回报机制由原先的可行性缺口补助机制调整为使用者付费机制。
因PPP项目交易结构设计不合理导致PPP项目回报机制变更，属于一种实质性变更，这反映PPP项目前期交易设计工作有缺陷。因此，夯实前期工作基础，扎实开展与前述十项因素相关的工作，是解决问题的根本性措施和方法。如果此种变更不可避免，应尽可能在PPP项目采购并签约之前进行调整，否则存在一定的法律瑕疵。因为这种变更属于实质性变更，与政府采购法、招投标法等规定存在冲突，同时也存在与社会资本方（项目公司）再谈判的诉求和要求。此外，PPP项目交易结构设计的核心是合理的风险分担。合理分配项目风险是PPP项目成功的关键，应尽可能细化风险分担，并将其确定为PPP合同的关键条款。
宋义武（江苏省财政厅原副厅长）：如果因项目设计不合理导致PPP项目回报机制变更，要分析造成项目设计不合理的原因，确定是政府方责任、社会资本方责任，还是设计单位的责任。在分清责任的基础上，由责任单位承担因重新设计、修改设计所产生的直接损失。对于项目设计修改后，项目投资、收益及运营成本随之发生变化，因此涉及回报机制变更、调整的情况，需要重新办理项目的变更审批、两评一案调整手续，重新组织专家评审，并报同级政府审批。如果是已入库的项目，应调整变更原有项目信息。如果是己完成项目社会资本方招标的项目，若原有社会资本方愿接受新修改后的实施方案及补偿机制，可继续履约，并就新的条款内容签订补充协议；若原有社会资本方不接受调整后的实施方案，允许放弃退出，由政府方重新组织招标。此外，少数项目可能会涉及政策问题，如使用者付费项目调整为缺口补助或政府付费项目，还要看当地财承是否有空间，如达不到文件规定要求，则不宜继续采用PPP模式。
