“东数西算”作为一项重大工程，将从全局层面构建我国的“数”通道、“算”网络和“云”市场，成为推动新型基础设施建设，促进新产业、新模式、新业态发展，推进清洁能源高效利用以及提升数字经济发展融合质量的重要支撑。财政政策可发挥支撑作用，为“东数西算”工程的落地提供重要基础和保障。
实施“东数西算”工程意义重大
“东数西算”的“数”是数据，在构成上，既是“数”的源泉，又是“数”的市场；而“算”是算法，在特点上，既是“算”的过程，又是“算”的结果（产品）。东部地区作为数据资源的主要生产地和应用市场，从人力成本和基础设施来看，完全可以作为数据的存储地、算力的集聚地和算法的研发地，那为何要将“数”和“算”分离，形成东西分布的局面呢？其原因在于，推进“东数西算”意义重大。
一是有利于提升国家整体算力水平。无论从存储能力还是投入水平来看，我国的数据中心建设都稳居全球第二位，西部地区特别是贵州、成渝一带已对储备空间和算力资源进行了集中布局。如果仅依托靠近数据源和市场的优势继续在东部地区推进数据中心建设，将会导致大量的算力冗余和投资浪费，并加剧东部地区能源、土地和劳动力等要素资源的紧张。
二是有利于促进绿色发展。加快在西部布局数据中心，可以利用西部地区的水能、风能和太阳能，大幅提升绿色能源使用比例，进而以不饱和的数据网络适度替代较饱和的输电网，提升数据中心能源使用效率。
三是有利于扩大有效投资。数据中心产业链条长、投资规模大、带动效应强，通过算力枢纽和数据中心集群建设，将有力带动产业上下游投资。从土地价格和存量投资水平的情况来看，“东数西算”的布局也有利于提高投资的实物产出量和边际效应。
四是有利于推动区域协调发展。在明确算力与增值数据产品关系的基础上，通过算力设施由东向西布局，可以带动相关产业有效转移，加快东西部数据流通、价值传递，延展东部发展空间，推进西部大开发形成新格局。
创新财政政策引导市场更高水平均衡
尽管“东数西算”比“东数东算”更加符合集约、绿色、高效、协调发展的要求，但为获得抵近市场的相关便利，并避免数据传输时可能出现的延误和损失，如果只依靠市场机制和企业的自发决策，很有可能在算力布局上形成“东数东算”的局面。因此，要想形成“东数西算”的布局，并获得高质量发展的相关优势，需要财政政策靠前发力。
首先，提升政策的前瞻性和战略性。就布局“东数西算”而言，各地需要根据产业的发展规律和经济的运行规律，锚定适宜的目标，形成合理的路径，采取有效的措施。从实践来看，近年来地方政府针对特定产业园区和关键目标产业所采取的设立投资引导基金等措施值得关注。
其次，遵循市场规律，融合市场力量。推动“东数西算”切忌政府唱“独角戏”，否则既难以承担投资压力之重，又难以匹配市场需求之变，还难以形成高效运行之利。财政政策靠前发力，要充分依靠市场力量并遵循市场规律，以PPP、REITs等形式推进基础设施建设，以良好的产权保护和要素市场建设促进数据中心能力提升和算力应用。
最后，财政金融协同发力缩小地区差异。“东数西算”的市场在东、生产在西，虽然数字经济可以较好地解决跨地区的要素配置和产品交易问题，但依然面临着人才瓶颈、资金瓶颈和文化理念差异等问题。财政政策的着力点可以聚焦在和地方金融机构联合发力等方面，采取支持发行企业债券、提供更大力度的融资担保服务，以及更加优惠的风险补偿安排等政策措施，并将人才服务和培训等纳入财政政策保障和支持的重点范围，补齐西部地区短板，促进协同发展。
创新财政政策支持信息基础设施优化供给
“东数西算”对信息基础设施的稳定性、效率性和安全性要求非常高，现有的基础设施需要改造升级、优化布局才能够匹配和满足相关需求。目前主要的基础设施建设集中在数据中心（西部）、传输网络（东西部之间）、场景应用（东部）三个方面，投资模式也有差异。财政政策可适度超前从以下三个方面发力引领。
第一，适度超前于改革。从目前的情况看，我国数据产权体系仍不完善，数字要素市场和服务市场的建设总体处于起步阶段，基础电信投资与运营管理边界不够清晰，亟待进一步改革完善。但相关的投资和建设需要根据改革的方向、主线和要求先行一步，才能使基础设施的实际供给和改革的预期进展相匹配，压缩“断档期”，加快改革进程。
第二，适度超前于发展。新型基础设施与传统基础设施的根本差异在于传统基础设施着力于疏解瓶颈制约，而新型基础设施着力于引领发展。“东数西算”的信息基础设施属于新型基础设施范畴，评判设施该不该建设、保障水平的高与低、服务能力的强与弱均应着眼于引领发展的要求，在技术水平、安全标准、运行稳定上都要形成适度超前的局面。可以按照政府投资条例的相关要求，运用专项债资金全面参与“东数西算”的信息基础设施建设，并形成合理的服务费或租金等运营收入。
第三，适度超前于当前标准。这里的标准是广义的，既包括数据资源的相关管理标准，也包括传输存储的相关技术标准，还包括基础设施的相关投资标准。但在相关设施供给适度超前的情况下，投资标准高难免导致资金回收难等问题。对此，可参考地铁建设项目的做法，发行地方政府一般债券或相关永续债券解决部分永久基础设施的投资问题，在资产分类、运营分级的基础上，支持“东数西算”工程建设与发展。
创新财政政策推进绿色发展
为实现“双碳”目标，我国从现阶段起就要坚持碳排放总量和碳排放强度的“双限”管理。西部地区是我国水电、风电、光电的集中布局区域，每年通过干线输电网向华北、华东、华南等地区提供大量的电力资源，甚至存在电力供给过剩导致“窝电”的现象。在此情况下，财政政策支持“东数西算”工程建设应着力于有效利用西部地区的清洁能源，减少碳排放，降低清洁能源价格，优化能源结构。比较可行的方法是，将新能源发电的财政补贴在西部地区调整为“东数西算”等战略工程的实际用电补贴，实现补贴与实际使用相统一，提升财政补贴资金效用，保障补贴兑现的及时性。此外，还可以在财政政策的支持下，以打通清洁能源发电和使用为突破口，探索将“东数西算”的清洁能源使用纳入央行碳减排支持工具的覆盖范围，以降低融资成本。
（作者单位：中国财政科学研究院）
