近日，财政部印发《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》），明确了财政支持做好碳达峰碳中和工作的重点方向和领域、政策措施等，并提出采取多种方式支持生态环境领域政府和社会资本合作（PPP）项目，规范地方政府对PPP项目履约行为。
相关专家表示，经过多年的实践，我国生态环境领域PPP在实施深度和广度上都有明显拓展。在“双碳”目标背景下，必须发挥好PPP模式优势服务国家战略，并着力创新机制，解决好生态环境类PPP项目规范发展中面临的难点、堵点、痛点，切实发挥PPP项目节能降碳、促进绿色发展的作用，助力实现碳达峰碳中和目标。
生态环境类项目实施深度广度持续提升
当前，我国以PPP模式开展污染防治、促进低碳绿色发展，主要集中在城镇及农村污水处理、黑臭水体治理等水环境综合治理以及垃圾处理、固废处理、生态环境治理和修复等领域。
财政部PPP中心统计数据显示，截至今年4月，全国PPP综合信息平台项目管理库入库污染防治与绿色低碳领域项目合计5929个，总投资额5.7万亿元。其中，签约落地项目4421个、投资额4.5万亿元，开工建设项目2895个、投资额2.9万亿元。分省份看，以投资额计，入库污染防治与绿色低碳领域PPP项目排名前五的省份分别是河南、山东、浙江、贵州、湖北。
在政府与社会资本的协作下，各地也涌现出了诸多良好实践案例。例如，河南省洛阳市政府与北控水务集团有限公司（以下简称北控水务）联合实施的洛阳市城市污水处理及污泥处理PPP项目，总投资达14.4亿元。其中，瀍东污水处理厂以精益管理和技术路线优化为手段，以污水和污泥资源化利用为基础，以好氧堆肥、焚烧发电工艺实现污泥全部资源化利用为支撑，叠加光伏能源的利用、智慧运营平台的赋能，实现了资源循环利用，成为低碳水厂标杆示范项目。
此外，北控水务还参与实施了北京市大兴区新凤河流域综合治理PPP项目。该项目总投资40.45亿元，采用水安全、水环境、水资源、水生态、水管理的“五位一体”系统设计，充分挖掘利用再生水资源，将建筑垃圾资源利用与海绵城市建设有机结合，创新生态环境治理项目的绿色模式，入选国家发展改革委绿色PPP项目典型案例。
“作为环保水务行业龙头企业之一，我们在与地方政府合作实施污水处理、水环境综合治理等PPP项目过程中，始终聚焦水资源循环利用与生态环境保护，大力推广采用清洁能源和可再生能源，降低运营项目的能耗，促进生态文明建设和经济社会协同发展。”北控水务产品与解决方案中心高级专业总监徐东升说。
经过多年的发展，我国生态环境领域PPP项目不断拓展实施深度和广度——由传统的污水处理、固废处理拓展到生态环境综合治理、农村人居环境改善。同时，清洁能源、绿色交通、储备林建设等节能、降碳类项目逐年递增，项目实施质量也稳步提升，有力促进了低碳绿色发展。
北京市中伦（上海）律师事务所合伙人周兰萍认为，生态环境领域PPP的跨越式发展，与PPP模式实施理念的发展密不可分，即从侧重追求经济上的物有所值到注重经济、社会、环境的长期综合效益，谋求高质量可持续发展。以污水处理类PPP项目为例，在PPP模式发展初期，相关项目往往以补短板为主，重点关注提升污水处理能力、控制主要污染物排放等方面；进入PPP高质量发展阶段后，污水处理项目的实施理念发生转变，要求减污、扩绿、降碳、增效协同推进，实现项目全生命周期综合效益最大化。
多措并举提升PPP低碳绿色发展效益
“十四五”时期是我国实现碳达峰的关键期和窗口期。《意见》明确，财政支持“双碳”工作将重点支持绿色低碳生活和资源节约利用，推动资源综合利用，加强城乡垃圾和农村废弃物资源利用，发展循环经济；通过实施重要生态系统保护和修复重大工程、加强草原生态修复治理，强化湿地保护修复、开展水土流失综合治理等，支持碳汇能力巩固提升。
“这为进一步以PPP模式支持绿色低碳发展指明了方向。”周兰萍表示，PPP模式要始终坚持服务国家战略，注重精准发力，挖掘潜在项目，将有限的资源向重点领域倾斜，特别是重点实施清洁低碳能源、重点行业在绿色低碳转型、碳汇能力提升等领域的重大基础设施和公共服务项目。
“碳达峰碳中和作为环境产业的新方向、新课题，需要全行业共同探索实践。”徐东升表示，北控水务将继续充分发挥专业优势，加强“创新+资本”核心能力，加大低碳技术研发推广，积极参与智慧化城市水务建设等，助力生态环境领域PPP项目高质量发展。
在具体实践中，如何更好地发挥PPP模式优势，进一步提升生态环境类PPP项目的综合效益服务“双碳”目标？周兰萍建议，在生态环境类PPP项目建设、运维中，要通过政策引导和制度建设，推动绿色建造方式，提升节能降碳效果。同时，将ESG（环境、社会和公司治理）理念引入PPP项目绩效管理中，加强参与各方对环境保护、资源利用、节能降碳等方面的关注，并通过绩效考核保障实施效果。
值得关注的是，我国在规范实施生态环境类PPP项目过程中，还面临着融资、履约等方面的问题。据相关业内人士介绍，一些生态环境类PPP项目自身造血功能不强，对财政资金依赖程度较高，对社会资本的吸引力还有待强化，融资渠道也比较单一。
“PPP模式也存在自身的局限性，需要与其他政策形成合力，创新探索‘PPP+EOD（生态环境导向的开发）’模式等。”周兰萍表示，EOD模式通过对关联产业的长周期运营管理获取的项目收益来弥补生态环境治理项目投入，从而实现项目整体投入与产出的平衡，对解决生态环保类PPP项目自身造血功能不强、对政府资金依赖程度高、环境效益难以转化为经济收益等瓶颈问题具有积极作用。
针对生态环境类PPP项目对社会资本吸引力不强的问题，政策引导和市场激励并用或是可行的解决方案。“在PPP项目中切实贯彻绿色低碳的发展理念，一定程度上会增加项目的建设运营成本。若无切实有效的激励措施，会削弱社会资本的参与意愿。”周兰萍建议，多措并举支持生态环境类PPP项目，包括健全绿色金融相关的配套支持政策和制度体系，积极对接中国清洁发展机制基金、国家绿色发展基金等，为项目提供更多的资金、技术、管理等外部资源支持。同时，逐步打通PPP项目实施过程中的堵点，如解决企业资金长期沉淀、缺乏有效退出路径等问题。
此外，随着大批生态环境类PPP项目陆续进入运营期，政府履约成为各方关注的重点之一。“《意见》也强调，要规范地方政府对PPP项目履约行为。”徐东升认为，必须强化政企双方履约责任考核，切实做到按效付费、诚信履约、奖优惩劣，才能提振社会资本信心，吸引更广泛的社会力量参与到完成“双碳”目标任务中。
