前言：今年4月，习近平总书记在中央财经委员会第十一次会议上强调要推动政府和社会资本合作（PPP）模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，此次财政部出台的《关于进一步推动PPP规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）（以下简称“《通知》”）将进一步促进PPP在助力扩大有效投资、提升公共服务质效上产生积极深远的影响，为PPP高质量发展带来新的指导方向。

此次《通知》的标题即开宗明义，其目的是进一步推进PPP项目的规范发展和阳光运行，并从“做好项目前期论证”“推动项目规范运作”“严防隐性债务风险”和“保障项目阳光运行”四个方面提出了具体要求。笔者观察到，《通知》的内容除了重申财办金〔2017〕92号文和财金〔2019〕10号等规范性文件中的原则之外，结合当前PPP发展过程中的实践难题，《通知》都提出了具有针对性的规范要求和指导意见，通过不断完善PPP政策环境加大力度支持民间投资，并实现PPP项目的规范管理和可持续发展。

《通知》出台后，笔者认为将在以下五个方面对PPP市场环境和项目发展带来积极和长远的变化：

一、强调做好项目前期论证，引导政企双方科学合理决策

日前，国家发展改革委出台的《关于进一步完善政策环境加大力度支持民间投资发展的意见》（发改投资〔2022〕1652号）（以下简称“民间投资21条”）提出要引导民营企业加强投资项目管理，不断提高项目投资决策的科学性和精准性。此次《通知》在引导项目科学决策的精神上与该文件不谋而合，全文以“科学”为关键词，要求地方政府应“科学把握PPP模式的适用范围”“科学编制项目实施方案”“科学设定PPP项目绩效目标及指标体系”等，通过充分做好项目前期论证工作以持续增强政企双方在项目决策方面的科学性、严谨性和规范性。

目前，PPP项目发展已进入高质量发展的轨道，过去的实践证明应在政府付费作为项目回报机制的项目运作模式基础上，继续发挥社会资本在项目运营和公共服务提供方面的创新优势，降低地方政府的财政压力。此次《通知》在充分做好前期工作的基础上特别强调，应当优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目，合理设置项目风险分担机制和投资回报机制，间接要求政府方应更加重视项目可行性研究，系统评价采用PPP模式投资的必要性和可行性，为科学决策奠定坚实基础。

二、探索开展PPP全生命周期的ESG评价体系，提高项目投资质量

PPP的高质量发展离不开经济效益、社会效益和环境效益三方面的有机结合，而ESG评价即是将三者统一，实现投资项目财务回报与外部效应均衡的最佳实践路径。日前，民间投资21条已明确提出要研究开展投资项目ESG评价，引导民间投资更加注重环境影响优化、社会责任担当、治理机制完善。此次《通知》与之呼应，在财政部PPP相关政策文件中首次提出要探索开展绿色治理（ESG）评价，充分挖掘项目潜在经济效益、社会效益、环境效益，算好整体账和长远账。

开展PPP项目ESG评价对于激发民间投资活力、促进项目高质量发展具有十分重要的意义。一方面，通过构建覆盖“事前、事中、事后”的全生命周期评价体系，能够帮助政府方全面了解项目实施对于地方经济、社会和环境效益的影响，实现对项目的全过程监管；另一方面，通过将ESG理念贯穿项目决策、建设、运营等各环节，能够帮助社会资本更好地预判、防范和管控投资项目可能产生的环境、社会、治理风险，提高项目投资质量。未来，为构建PPP项目ESG评价体系，笔者认为既要充分借鉴国际经验，也要结合国内市场环境、绿色金融等方面的具体实践，并率先推出一批具备推广意义的PPP与ESG融合案例。

三、破除发展壁垒，营造更加规范的PPP市场环境

近年来，财办金〔2017〕92号文和财金〔2019〕10号等规范性文件规定了财政承受能力10%红线，此次《通知》针对性地提出了禁止性的规范要求和指导意见，在内容上又一次重申了PPP规范管理的主旨，明确禁止采取规避财政承受能力10%红线约束的一切手段，并要求地方财政部门按照“穿透式监管原则”审核项目存在影响PPP项目规范运作、增加地方政府隐性债务的情形。同时，《通知》明确提出地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）不得作为本级PPP项目的社会资本方，防止内幕交易、关联交易以及政企权责不清和地方保护主义，以保障社会资本充分竞争，营造更加规范的PPP市场环境。

四、压实财政部门项目和预算管理职能，严防政府隐性债务风险是关键

近年来，为加强地方财政预算监督管理，防范政府隐性债务风险，国务院和财政部出台了一系列规范文件和指导意见，并已取得了显著成效。作为政府隐性债务管理的关键一环，此次《通知》进一步压实了财政部门对于PPP项目和预算管理的职能，要求地方财政部门建立健全项目入库联评联审机制把好项目入库审核关，加强PPP项目入库审核与地方政府隐性债务风险防范工作协同和信息共享，并依法依规将项目合同约定的年度财政支出责任纳入预算。同时，要求省级财政部门组织对项目合同内容进行复核，对于存在违反地方政府债务管理规定情形的项目，明确不得纳入执行库。

笔者认为，严防政府隐性债务风险将会作为PPP项目运作和管理的主要任务之一，财政部PPP中心或地方政府上级财政部门对项目质量的抽查和复核也将成为PPP常态化管理的一环，对此地方政府和社会资本都应高度重视，无论是在前期方案设计还是合同签订和履约环节都应当严格遵守政府债务管理规定，准确把握隐债政策“红线”。

五、加强PPP项目库管理和信息公开，保障项目更加阳光运行

作为PPP项目监管的有力手段，一直以来财政部PPP项目库在推行规范和信息公开方面都起到了举足轻重的作用。此次《通知》又一次对PPP项目库管理模式做出了优化和完善，明确将项目库分为准备库和执行库分类管理，其中对处于项目执行阶段的项目纳入执行库，并将重点加强项目全生命周期预算管理、绩效管理、履约管理，强化项目信息动态更新。

笔者注意到，此次在项目库信息公开方面还特别强调了对于入库项目财政支出责任数据和本级财政一般公共预算支出数据更新，以实现对于PPP项目财政支出责任情况的动态反映。此次更新必然能够更好地发挥地方财政支出责任的监测预警作用，也能够从侧面反映地方政府的诚信履约能力，督促政府维护良好的营商环境。

结语：当前我国PPP正处于高质量发展的关键阶段，而本次《通知》的出台无疑为PPP规范发展、阳光运行指明了方向，并将带来积极和深远的影响。地方政府和社会资本都应准确把握《通知》的核心理念和主要思想，在严防地方隐性债务风险的基调下，充分做好项目前期论证工作，加强项目履约风险和财政预算管理，优化项目入库和信息公开工作，探索项目全生命周期ESG评价，以推动项目规范运作和保障项目阳光运行。