一、里程碑式指导文件

2014年9月23日，财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），掀开了我国大力推广PPP模式的序幕。经过多年的实践探索，PPP模式已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。目前，中国已成为全球最大的区域PPP市场。截至2022年第三季度，全国PPP综合信息平台管理库累计入库项目10331个、投资额16.5万亿元，覆盖19个行业，其中累计签约落地项目8430个、投资额13.8万亿元；累计开工建设项目6,651个、投资额11.0万亿元。

2022年11月18日，财政部发布了《关于进一步推动PPP规范发展、阳光运行的通知》（以下简称“通知”）。该通知是落实中央财经委员会第十一次会议提出的“要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行”的具体举措和办法，从做好项目前期论证、推动项目规范运作、严防隐性债务风险、保障阳光运行四个方面系统全面的阐述了八字方针的具体内容和内涵，为今后PPP模式具体工作指明了方向，明确了路径。以该通知为标志，我国PPP进入高质量发展的新阶段，该通知是我国PPP高质量发展新阶段的首个里程碑式指导文件。

二、回应热点关注、激发市场活力

通知回应了当前社会、行业对PPP模式关注的一些热点问题，例如针对当下比较火热的存量资产盘活，明确了存量资产转让项目运作的具体要求。通知有三个明确的要求：（1）无经营性收益的公益性资产不可作为存量PPP项目的交易标的，存量PPP项目应具有长期稳定经营性收益，即使用者付费。（2）本级政府实际控制的国有企业不得作为社会资本方搞“自我循环”。（2）存量资产转让严格履行国有资产评估、转让程序、合理确定转让价格。

PPP模式在盘活存量资产、扩大有效投资方面具有独特的优势和作用，财政部在2014年度推广PPP模式之初，也把存量项目采用PPP模式作为解决政府存量债务的重要抓手之一。2022年5月19日，国务院办公厅发布了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），提出规范有序推进政府和社会资本合作（PPP），鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产。本通知承接国务院政策文件精神，进一步细化要求，确保具体项目可落地、可实施。

从实践来看， 存量资产可以包括企业国有资产、行政事业性单位国有资产两大类，分别受《企业国有资产法》《行政事业性国有资产管理条例》等相关法律法规约束。存量项目采用PPP模式运作，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营等多种方式，将项目的资产所有权、（产）股权、经营权、收费权等转让给社会资本。社会资本方通过创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式，有效盘活存量资产，为扩大有效投资、稳定经济增长作出积极贡献。

值得注意的是，当前实践中，转让经营权（特许经营权）的存量PPP项目也应根据国家和地方国有资产管理规定进行经营权评估、报批报备，并履行相关手续，不得以PPP模式自身管理流程取代和规避国有资产的处置流程。同时，在保证国有资产保值增值的基础上，建议合理确定转让价款，不宜盲目追求存量资产转让过度溢价。最后，在转让价款的收款方面，应注意准确列入相应科目，严禁资金空转、虚增财政收入。通知也明确“取得的资产权益和特许经营权转让收入、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿等收入，依法依规全面纳入预算管理”。

笔者认为该通知进一步“放开”了存量PPP项目运作的空间，预计今年第四季度和明年第一季度我国PPP市场将迎来存量项目采用PPP模式运作的发力期。

其他热点问题例如针对PPP模式实施范围，明确“优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目”，强调使用者付费项目的重要性，指明下一步PPP实施的主要方向；针对跨地区、跨层级项目财政支出责任，“严禁通过“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式，规避财政承受能力10%红线约束”，明确以“共同受益”作为财承分担的基础；针对已进入付费期的PPP项目，要求“应按照预算编制程序和要求，将项目合同约定的年度财政支出责任纳入预算”， 同时，“政府方应带头诚信履约，维护良好营商环境，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式，拖欠政府付费”，以有效解决PPP项目支出责任纳入预算、项目履约方面存在的问题等等。

笔者认为，该通知积极回应社会、行业上对PPP的关注热点和问题，以解决实际问题为导向，提出清晰明确、切实可行的解决方案和有效措施，有利于推动PPP模式在规范发展中完善、可充分释放激发市场活力，调动社会资本的积极性，进而增强我国PPP发展的新动能、新格局。

三、规范发展创新、助力中国式现代化

党的第二十次全国代表大会报告明确指出：“创新是第一动力”。我国PPP模式的高质量发展，应遵守“规范发展创新”的基本原则，应与时俱进、日日而新。通知在规范运作、严防隐性债务风险等基础上探索开展ESG评价、完善项目绩效管理等创新点，进一步促进我国PPP高质量可持续发展。

通知提出“探索开展绿色治理（ESG）评价，充分挖掘项目潜在经济效益、社会效益、环境效益，算好整体账和长远账，持续增强项目决策的科学性、严谨性、规范性”，首次在PPP模式中提出项目ESG评价的概念。从国际上看，ESG内涵包括ESG信息披露、ESG评价（评级）、ESG投资三部分内容，其并无项目ESG评价的概念。项目ESG评价实质上属于ESG投资的相关内容。在我国，投资更多的是体现在一个具体、实际的项目层面，这个层面引入项目ESG评价机制，可以认为是ESG投资结合我国具体国情的实际应用。ESG理念贯彻实施是实现可持续发展的有效工具，目前在国内已经有相关案例在实施，探索项目ESG评价机制的在PPP模式领域的具体应用，可进一步促进我国PPP模式高质量、绿色、可持续发展。

2020年3月，财政部发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），对PPP项目绩效管理做出了明确的规定。通知要求“项目实施机构应结合行业特点和项目实际科学设定PPP项目绩效目标及指标体系，健全绩效运行监控机制，加强绩效评价及其结果应用，将PPP项目绩效评价结果作为按效付费的重要依据，强化对社会资本的激励约束”，这实质上进一步明确PPP项目应按照财金〔2020〕13号文要求建立全生命周期绩效管理机制。财金〔2020〕13号文提出的全生命周期绩效管理机制，在国际上也是属于比较先进的理念，属于我国PPP良好实践的重要创新。坚持该理念，有助于提升PPP项目的质效，促进高质量发展。

此次通知是落实中央财经委员会工作会议精神，国务院、财政部等相关部委文件的具体举措，其明确了PPP“规范发展、阳光运行”的具体方向，回应了行业关注热点，提出了切实可行的有效措施，在规范运作、严防隐性债务风险等的基础上鼓励创新，激发市场活力，撬动多元化投资，进一步促进我国PPP高质量可持续发展，并助力实现中国式现代化。该通知是我国PPP高质量发展新阶段的里程碑式指导文件。