积极有序盘活存量资产，形成存量资产与新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义，是推动我国经济社会发展的重要支撑。2022年11月18日，财政部《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（以下简称“《通知》”）发布，这是深入推动PPP项目健康可持续发展的重要举措。《通知》积极响应国办发〔2022〕19号文件指导精神，明确提出“规范存量资产转让项目运作”，并指出采用PPP模式盘活存量资产的关键性要求“应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格”，同时，明确了“不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞‘自我循环’，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。”

进一步推动运用PPP模式盘活存量资产是贯彻落实党中央、国务院有关要求、深化投融资体制改革的一项重要举措，也是推动经济社会发展的现实需要。经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，在存量基础设施领域加大PPP模式推广力度，有利于更好地吸引具有较强运营能力社会资本进入基础设施领域，提高基础设施运营效率；有利于拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府投资负担，实现存量与新增投资的良性循环；有利于将政府当前及短期内的支出责任纳入中长期预算，防范和化解地方政府债务风险；此外还可以拓宽PPP模式应用空间，优化PPP模式应用的整体结构，弥补PPP发展短板，对我国PPP模式持续健康发展具有重要意义。

在具体实际操作中，采用PPP模式盘活存量资产，应重点关注以下操作要点：

一、存量资产的筛选

根据国办发〔2022〕19号中明确的盘活存量资产重点领域，采用PPP模式盘活的存量资产应具备如下特点：

一是应符合存量资产盘活的要求。除了符合投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高等PPP模式适用领域特点外，还应该满足边界条件明确、产权归属清晰、具备长期稳定的经营性收益等特征。

二是应具备适宜实质运营的内容。PPP项目的核心生命力在于项目的运营，尤其对于采用PPP模式盘活的存量资产应以“运营”为关键导向，在存量资产识别与筛选阶段，充分研究和挖掘存量项目未来经营内容和预期收益，依法择优选择具有投资和运营能力的社会资本参与项目实施。

三是应满足权属合规清晰的条件。拟盘活的存量资产应具备合法合规、权属清晰、债务明确、历史资料完整等条件，尤其对于存量项目涉及的土地权属问题或资产抵押限制等问题，应在充分梳理并予以解决后再行操作。

二、存量资产的转让方式

采用PPP模式盘活存量资产，应根据存量资产的实际情况选择适合的转让方式，目前常见的有如下两种转让方式：

一是资产所有权转让。即由政府方将存量国有资产按市场价出售给社会资本方设立的项目公司，项目公司支付资产转让对价，获取资产并负责对其在不超过资产的剩余经济使用期内进行运营，期满后政府可以安排回购。该方式可以在资产剩余生命期内最大限度盘活存量资产的经济和使用价值，但在实际操作中，一方面会因为国有资产转让手续较为复杂，审批周期长，与社会资本捕捉市场机会时决策周期较短的特点不能充分适配；另一方面资产所有权转让涉及的交易税费，尤其是涉及不动产（包括土地使用权）在转让过程中需要缴纳的土地增值税，增加了实操难度。

二是资产经营权转让。即由方政府方（或相关权益拥有方）将项目经营权、收费权等权益按市场价转让给社会资本方设立的项目公司，项目公司支付经营权或收费权的对价，获取项目在一定期限内的经营权或收费权。期满后项目政府收回项目的经营权或收费权。该方式下政府在将存量资产的经营权有偿转让给社会资本方的同时，仍保留资产所有权，能有效避免和降低资产所有权转让带来的一系列税费成本和产权变更手续问题。但需要在资产所有权与经营权分离的情况下，通过设计PPP项目合同条款中的有效约定及其他监管措施，保证资产运营的有效开展和可持续性。

对比以上两种方式，具体实操中，应结合项目内容、资产属性、交易费用等方面综合考虑选择转让方式，以实现在充分盘活资产的同时参与各方利益最大化的最优安排。转让资产所有权方式虽然产权法律关系与合作范围清晰，方便资产估值定价和项目融资，但手续复杂、费用高；而转让资产经营权方式相对来说手续简化，税费低。

三、存量资产的评估要点

为防止国有资产流失，对于存量资产的交易必须严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。因此在资产评估阶段，应注意：

一是委托具备相应资质的专业评估机构进行资产评估。资产价格是存量交易的基础，应当委托具有相应资质的评估机构根据评估对象、价值类型、资料收集情况等相关条件，分析各种资产评估方法的适用性，恰当选择评估方法，对转让标的进行资产评估，形成合理评估结论。最终转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础予以确定。

二是合理确定评估基准日。就评估技术而言，影响评估结果的因素较为复杂，不同的评估基准日（或不同的评估时点）下，评估标的的价值会有所不同。尤其是对于经营权价值的评估，应结合项目实际进展及转让计划安排，合理确定评估基准日。

三是评估对象应与转让标的一致。即资产评估所评估的对象，应与存量资产转让的标的对应匹配，否则将影响评估价值的真实性与合理性。如实务中，采用转让经营权方式盘活存量资产，资产评估对象应为“存量资产经营权价值”，而非存量资产自身的价值。

四是选择恰当的评估方法。常见的评估方法包括收益现值法、重置成本法、现行市场法进行评估。在采用收益法进行评估时，应重点注意收益额、期望现金流、再次投入成本等关键数据的确定；项目合作期限以及内部收益率、折现率、合理利润率、贷款利率等核心边界条件的确定；涉及存量+改扩建项目的，还应当重点关注改扩建项目转让前后结算等的衔接问题。

四、加强项目履约管理

为保障采用PPP模式盘活的存量资产通过社会资本良好的运营管理，能够为存量资产注入新的活力，切实实现公共服务产出提质增效，需全面加强政府和社会资本合作双方的履约管理。

一方面，政府和社会资本双方应扎实签署PPP项目合同，捋顺双方权责，切实增强诚信守约意识，依法依规履行合同义务，保障项目有序实施和公共服务持续稳定供给。

另一方面，要进一步加强并完善项目绩效管理，项目实施机构应结合行业特点和项目实际科学设定PPP项目绩效目标及指标体系，健全绩效运行监控机制，加强绩效评价及其结果应用，将PPP项目绩效评价结果作为长期合作和按效付费的重要依据，强化对社会资本的激励约束。